5 de diciembre 2023
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El transcurso del tiempo de un procedimiento administrativo puede dar lugar a la prescripción o a la caducidad del expediente administrativo. Estos conceptos a menudo generan confusión ya que pueden parecer similares al tener como elemento común el transcurso del tiempo (ambos tienen como finalidad que los procedimiento administrativos no permanezcan indefinidamente inciertos en el tiempo), aunque en verdad, presentan grandes diferencias.
En la presente guía, se va a explicar brevemente, en primer lugar, las fases del procedimiento administrativo. En segundo lugar, se analizará de forma detallada ambas figuras: por un lado, la caducidad (tanto en procedimientos iniciados por el propio interesado como en procedimientos iniciados por la Administración), y por otro lado, la prescripción. Por último, se resumirá en qué se diferencian realmente ambos términos.
Los procedimientos administrativos pueden iniciarse por la propia Administración (ej. multas de tráfico, sanciones por hacer botellón, etc), o por la persona interesada (ej. para solicitar un permiso de terraza).
Si se inicia por el interesado, la solicitud deberá contener la siguiente información: el órgano administrativo al que se dirige, el nombre y apellidos del interesado, los hechos y la petición concreta, el lugar y la fecha, y la firma del solicitante.
Cuando se inician por la Administración, normalmente se tratan de procedimientos administrativos sancionadores al haber cometido una infracción el ciudadano. En caso de tratarse de una infracción administrativa, el interesado recibirá una carta en su domicilio en el que se indique lo siguiente: "Iniciación de Procedimiento Administrativo Sancionador". Se trata de la comunicación formal del inicio del procedimiento sancionador, no la propuesta final. En esta carta se detallará el nombre y apellidos del interesado, los hechos y razones para sancionar, y la información sobre la posibilidad de abonar en periodo voluntario o la posibilidad de presentar alegaciones en el plazo máximo de un tiempo.
Si se presentan alegaciones, entonces se abre el periodo de instrucción, en el cual se podrán presentar las pruebas y las alegaciones que se desee.
Una vez llevado a cabo la práctica de todas las pruebas acordadas, la Administración resolverá el asunto y emitirá una resolución final. Por tanto, la resolución es la manera "normal" de finalizar un procedimiento administrativo. La resolución puede ser favorable (ej. se concede un permiso de obras) o desfavorable (ej. se propone una multa por infracción de velocidad), y decidirá todas las cuestiones planteadas por el interesado y aquellas otras derivadas del mismo. Es decir, la resolución deberá estar motivada haciendo referencia a los hechos y fundamentos de derecho.
La caducidad dentro del procedimiento administrativo puede definirse como el transcurso del plazo que tiene la Administración para dictar y notificar la oportuna resolución administrativa una vez iniciado el procedimiento administrativo. El efecto será diferente según si el procedimiento administrativo ha sido iniciado por el propio interesado (por ejemplo, cuando se solicita una ayuda escolar), o si ha sido iniciado de oficio por la propia Administración (por ejemplo, un expediente sancionador por ir a mayor velocidad de la debida). A continuación se analizarán cada una de estas opciones.
Los ciudadanos pueden iniciar diferentes procedimientos administrativos durante su vida, como por ejemplo, cuando piden alguna ayuda estatal, autonómica o local, cuando solicitan una licencia para abrir un negocio, cuando solicitar una autorización de residencia y trabajo, cuando se participa en un concurso gestionado por la Administración, entre muchas otras.
En estos casos, puede ocurrir que el procedimiento administrativo se paralice (es decir, que se detenga y no se pueda continuar) por culpa del interesado o por causas no imputables a él.
Si se paraliza por culpa del interesado, la Administración deberá advertirle que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento, y, consumido este plazo sin que el interesado realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones (es decir, que el proceso se cierra sin resolverse), notificándoselo al interesado.
Si el procedimiento administrativo no se paraliza por culpa del interesado, entonces no hay una caducidad como tal, sino que se produce la estimación o desestimación, según el caso, por silencio administrativo. En estos casos, el interesado podrá entender que la Administración ha desestimado o estimado su petición, y recurrir si lo desea.
¿Qué es la desestimación presunta (silencio negativo)?
Todos los procedimientos administrativos tienen unos plazos máximos para que la Administración resuelva (es decir, emita la resolución final) y notifique a los interesados, independientemente de cuál sea su forma de iniciación (si por parte del interesado o por parte de la Administración). No obstante, no siempre es así, y en algunas ocasiones la Administración nunca contesta o contesta mucho tiempo después. Para no dejar a los interesados sin posibilidad de defender sus derechos, la Ley les posibilita la opción de entender que su petición fue desestimada por silencio administrativo (se trata de una resolución "presunta"). De esta manera, podrán acudir un recurso de reposición contra dicha desestimación presunta, o acudir directamente a los tribunales para interponer un recurso contencioso-administrativo.
Los procedimientos iniciados por la Administración son normalmente expedientes sancionadores o expedientes disciplinarios, o en general, procedimientos donde la Administración puede producir efectos desfavorables o de gravamen al ciudadano.
En estos casos, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador se puede invocar cuando la Administración no dicta resolución en el plazo establecido en la ley. En general, el plazo máximo que puede abarcar el procedimiento administrativo desde su inicio (fecha del acuerdo de inicio del expediente sancionador) hasta su fin (notificación de la resolución sancionando) es de seis meses, aunque algunas normas pueden estipular un plazo superior o inferior. Esto significa que cuando se inicia un procedimiento sancionador necesariamente debe quedar finalizado dentro de esos márgenes temporales que para cada supuesto establece la norma, y en el supuesto de que se exceda ese plazo, debe ponerse fin al procedimiento.
La caducidad del procedimiento lo puede alegar el propio ciudadano o también puede ser apreciada de oficio por la propia Administración (sin necesidad de que el interesado diga nada). En el supuesto de que se declare caducado el procedimiento sancionador, la Administración debe proceder a su archivo, y comenzar de nuevo el procedimiento, salvo que la infracción ya esté prescrita (es decir, cuando desde la comisión de la infracción ya ha transcurrido un plazo de tiempo largo y, por tanto, ya no se puede iniciar el expediente sancionador).
Ejemplo:
Ana recibió en su domicilio el 01/02/2023 una carta de la Dirección General de Tráfico, indicándole que se iniciaba un procedimiento administrativo sancionador contra ella porque había conducido a 140km/h en un tramo en el que debía ir como máximo a 120km/h. El 15/09/2023 recibe la resolución final imponiéndole una sanción de 200 euros. En este caso, Ana presenta un recurso de reposición el día 17/09/2023 contra la resolución indicando que ha transcurrido más de seis meses entre el inicio del procedimiento (01/02/2023) y el fin del procedimiento (15/09/2023), y que, por tanto, el procedimiento está caducado, debiéndose archivar por parte de la Administración.
La prescripción en el ámbito administrativo es el tiempo máximo que el ciudadano o la Administración tiene para ejercitar un derecho o iniciar un procedimiento sancionador. Transcurrido dicho plazo, ya no se podrá hacer en el futuro.
En el supuesto de los procedimientos sancionadores iniciados por la Administración, la prescripción es una causa de extinción de la responsabilidad. En línea generales, limita el tiempo por el que la Administración puede exigir a un ciudadano que responda de una infracción cometida. Es decir, la Administración tiene un periodo de tiempo para iniciar el procedimiento sancionador en el supuesto de que un ciudadano haya cometido una infracción, y si lo realiza después de ese periodo de tiempo, este podrá alegar que la infracción ha prescrito y no se podrá iniciar el procedimiento administrativo sancionador. La razón de esto es porque no se puede exigir responsabilidad al ciudadano de unos actos de manera indefinida, sino que es obligatorio establecer unos límites temporales, en virtud del principio de seguridad jurídica reconocido en la Constitución Española.
El plazo de prescripción de las infracciones variará según sean muy graves, graves o leves, y vendrá establecido en las leyes que regule la materia administrativa (de Tráfico, de prevención de la violencia en el deporte, etc). En el supuesto de que las leyes no fijen plazos de prescripción, entonces hay que acudir a la Ley 40/2015 que indica lo siguiente:
El cómputo del plazo empieza a contar desde el día en que se comete la infracción, y en el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
Por lo general, la Administración deberá comprobar si se ha producido o no la prescripción antes de iniciar el procedimiento sancionador. En caso de esto no sea así, el ciudadano que reciba el inicio del procedimiento sancionador puede presentar unas alegaciones indicando que la infracción está prescrita, así como la prueba que considere pertinente.
Ejemplo:
Ana se saltó un semáforo el 01/03/2023, una infracción leve tipificada en la Ley de Tráfico. Como Ana todavía no ha recibido ninguna notificación del inicio del procedimiento sancionador, puede entender que la infracción está prescrita ya que el plazo máximo que tenía la Administración para notificarle el expediente sancionador era el 01/09/2023. En este caso, la delimitación del día de inicio del plazo de la prescripción no presenta dudas, ya que ésta se consuma en el momento en que se realiza la acción (el día que cruzó el semáforo en rojo).
Es importante saber que este plazo se interrumpe si la Administración notifica al interesado el inicio del procedimiento sancionador, o si el interesado tiene conocimiento de cualquier manera que la Administración está intentando averiguar su identidad o domicilio. Una vez interrumpido, el plazo anterior se vuelve a reiniciar.
La sanción o multa es la consecuencia de la infracción cometida, que puede ser económica o administrativa. Por tanto, es el plazo máximo que tiene la Administración para ejecutar la sanción. Es decir, una vez que la Administración ha notificado la resolución final con la sanción pertinente al ciudadano, tiene un plazo para ejecutar la misma.
La prescripción de las sanciones variará según sean muy graves, graves o leves, y vendrá establecido en las leyes que regule la materia administrativa (ej. Ley sobre Tráfico). En el supuesto de que las leyes no fijen plazos de prescripción para las sanciones, entonces hay que acudir a la Ley 40/2015 que indica que las sanciones impuestas prescriben en los siguientes plazos:
En este caso, el plazo de prescripción comenzará a computarse desde el día siguiente a aquél en que sea ejecutable la resolución por la que se establezca la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Ejemplo:
Ana se saltó un semáforo el 01/03/2023, una infracción leve tipificada en la Ley de Tráfico, y tras la tramitación del oportuno procedimiento sancionador, la Administración le impone el día 01/07/2023 una multa de 200 euros. La Ley de Tráfico SÍ regula los plazos de prescripción para las sanciones, e indica que la prescripción para las sanciones consistentes en multa será de cuatro años. Por tanto, la Administración tendrá hasta el 01/07/2027 para ejecutar la sanción de 200 euros; transcurrido dicho plazo, Ana podrá alegar que la sanción ha prescrito.
Aunque ambos tienen la misma finalidad: que los procedimientos administrativos no permanezcan indefinidamente incierto en el tiempo, existen claras diferencias entre ambos.
En primer lugar, una primera diferencia entre ambos conceptos es que, la prescripción se refiere al plazo máximo para ejercitar un derecho o iniciar un procedimiento sancionador, y transcurrido aquel, se extingue el derecho, mientras que la caducidad se refiere al tiempo con el que cuenta la Administración para finalizar un procedimiento administrativo tras la notificación del inicio.
Una segunda diferencia es que cuando prescribe una acción, ya no se puede iniciar bajo ninguna circunstancias, mientras que con la caducidad, nada impide volver a abrir otro procedimiento con el mismo objeto.
En tercer lugar, el plazo de prescripción puede ser interrumpido mediante el ejercicio del derecho, lo que implica que el plazo de prescripción, una vez interrumpido, se reanuda y vuelve a comenzar de cero; mientras que el plazo de caducidad no puede ser objeto de interrupción.
En cuarto lugar, mientras que la caducidad puede ser apreciada de oficio por la propia Administración (sin necesidad de que el ciudadano alegue nada), la prescripción no puede ser apreciada de oficio. Por tanto, el ciudadano puede renunciar a la prescripción, pero no a la caducidad.